De Nederlandse regering heeft bij de Verenigde Naties bezwaar aangetekend tegen de herintreding van Bolivia in het Enkelvoudig Verdrag inzake verdovende middelen uit 1961. Bolivia was vorig jaar uitgetreden en wil opnieuw toetreden met een voorbehoud die het traditionele inheemse gebruik van coca in het land een internationale legale dekking geeft.

> Zie ook: Wij zijn schijnheilig over coca kauwen, NRC Handelsblad Opinie, 17 januari 2013

In het Enkelvoudig Verdrag is het coca blad destijds net als cocaïne geplaatst op Lijst 1 van verdovende middelen en werd bepaald dat het kauwen van cocabladeren moet worden stopgezet binnen 25 jaar na de inwerking­treding ervan in 1964. Deze bepaling was gebaseerd op een schaamteloos bevoor­oordeeld rapport van de Commissie van onderzoek naar het cocablad uit 1950, dat enkel tendentieus bewijs bevat voor het verbod en naar de hedendaagse standaard van weten­schap­pelijk onderzoek direct in de prullenbak zou verdwijnen.

Eeuwenoude traditie

Het gebruik van coca bladeren levert geen enkel gevaar op voor de gezondheid (het bevat minder dan een procent van het actieve bestanddeel cocaïne) en is een eeuwenoud gebruik onder de oorspronkelijke bevolking van de Andes in Latijns Amerika. Het is een lichte stimulant vergelijkbaar met koffie. Het helpt bijvoor­beeld om de effecten van hoogte­ziekte te verminderen. Vele Neder­landers zullen wel eens coca-thee hebben gedronken toen zij in de Andes op vakantie waren. Evo Morales, de eerste inheemse president van Bolivia is zelf een coca boer en beloofde plechtig bij zijn aantreden in 2006 om de historische vergis­sing van het opnemen van het coca blad op dezelfde lijst als cocaïne in het verdrag ongedaan te maken.

Bolivia probeerde eerder in 2009 via een amendement de bepaling uit artkel 49 met de ban op coca kauwen uit het ver­drag te verwijderen. Als niemand bezwaar had aangetekend zou het automatisch zijn goedgekeurd. Maar op aandrang van de Verenigde Staten werd een ad hoc groep van “vrienden van het verdrag” geformeerd en dienden 18 landen wel een officieel bezwaar in. Nederland had toen geen bezwaar. Waarom nu dan wel? In de huidige procedure is bezwaar van minstens een derde van de 184 verdragslanden (62) nodig om Bolivia’s herintreding met voorbehoud te kunnen tegenhouden. Dit aantal is bij lange na niet gehaald, maar de landen die bezwaar maken staan te kijk als degenen die een totaal achterhaalde bepaling in het verdrag willen handhaven en niet willen toestaan dat Bolivia die verdragsverplichting voor zichzelf wil opheffen.[1]

De bepaling in het Enkelvoudig verdrag tegen het traditionele gebruik van coca is inmiddels ook in strijd met latere internationale afspraken, met name de VN-verklaring over de rechten van inheemse volkeren van 2007, ook ondertekend door Nederland, dat belooft om inheemse culturele praktijken te handhaven en te beschermen. Dat is in ieder geval iets van een erken­ning van de histo­rische ver­gissing om het traditionele inheemse gebruik middels het VN ver­drag te willen verbieden en de verandering van opvattingen daaromtrent in de afgelopen 50 jaar. Maar ondertussen verzet Nederland zich tegen deze poging om dat respect een juridische basis te geven voor Bolivia, zonder enige andere oplossing aan te dragen.

Zwakke argumenten

De argumenten van Nederland in haar officiële kennisgeving aan de VN benadrukken ten eerste dat verdragspartners een verplichting zijn aangegaan om de handel en gebruik van verdovende middelen te beperken tot medische en wetenschappelijke doeleinden, het hoofd­doel van het 1961 verdrag. Het Boliviaanse voorbehoud zou een verkeerd precedent kunnen scheppen en het internationale raamwerk ondermijnen. Daarmee worden letterlijk de for­mu­le­ring­en overgenomen uit de veroordelingen van Bolivia door de Verenigde Staten en de Inter­national Narcotics Control Board (INCB), de VN instantie die toezicht houdt op de na­leving van de verdragen.

Het argument is buitengewoon zwak. De INCB veroordeelt Nederland elk jaar in soortgelijke termen als waar Nederland nu Bolivia mee om de oren slaat, omdat de koffieshops ook geen schoolvoorbeeld zijn van het “exclusief beperken tot medische en wetenschappelijke doel­einden”. Koffieshops worden door de INCB veroordeeld als zijnde in strijd met het verdrag, net als gebruikersruimtes en de verstrekking van heroïne op recept aan chro­nisch pro­ble­matische gebruikers. Op zich is het prima dat Nederland zich daar weinig van aantrekt. De maat­regelen zijn effectief om de negatieve effecten van de drugsverdragen te minimaliseren en de schade van harddrugsgebruik tegen te gaan. Maar waarom verzet Nederland zich dan tegen een her­intreding van Bolivia met een voorbehoud over een onschuldig gebruik van het cocablad?

Bolivia zegt overigens te zullen blijven voldoen aan zijn internationale ver­plich­tingen om de illegale cocaïne-markt de kop in te drukken. In het gemaakte voorbehoud stelt Bolivia dan ook nadruk­ke­lijk dat het “alle noodzakelijke juridische maatregelen blijft nemen om de illega­le teelt van coca te controleren om het mis­bruik en de illegale productie van de verdovende middelen die kunnen worden gewonnen uit het blad te voorkomen." [2] De resul­taten zijn niet slecht, blijkt uit een onlangs verschenen rapport, ook al wordt het tra­di­tionele gebruik van coca al jaren in de praktijk toegestaan. Het is echter nog geen enkel land in de regio gelukt om de illegale aan­­plant van coca volledig te vernietigen – ook Colombia niet dat de coca te lijf gaat door be­sproeiingen met herbiciden – en de internationale gemeenschap kan van Bolivia niet het onmo­ge­­lijke ver­wach­ten.

Onheus gebruik van de procedure?

Het andere argument betreft een onheus gebruik van de procedure waarmee Bolivia in Neder­landse ogen op een ontoelaatbare wijze internationale rechtsregels zou omzeilen. Ook al verdient de proce­dure van opzeggen en herintreden met nieuw voorbehoud geen schoonheidsprijs en moet dat geen gewoonte worden in het internationaal recht, in specifieke ge­val­len waar geen andere optie voorhanden is adviseren rechtsgeleerden om het bij uitzondering toch toe te laten. In dit geval laat het verdrag in kwestie deze optie open en ook de juridische afdeling van de VN heeft de procedure geaccepteerd. In het officiële com­men­taar op het verdrag wordt bovendien wat betreft de inhoud specifiek de mogelijkheid van dit type voor­be­houd onder arti­kel 50 genoemd als zijnde geoorloofd.[3]

Bolivia maakt dus gewoon gebruik van de mogelijkheden die het verdrag biedt, dus ook dit argument is uiterst zwak. Er bestaat geen twijfel over dat er in dit geval sprake is van specifieke en veranderde omstandigheden die een uitzonderlijk gebruik van de procedure rechtvaardigen. Bij de toetreding tot het verdrag in 1976 ging Bolivia gebukt onder een mili­taire dicta­tuur en van een democratische besluit­vorming over het aangaan van het verdrag was geen sprake. Inheemse volkeren hadden geen enkele stem en hun rechten werden met voeten getreden. Inmiddels heeft Bolivia een inheemse President, zich omgedoopt tot een “Plurinationale staat” en met grote meerderheid bij referendum in 2009 een nieuwe grondwet aangenomen waarin het coca blad wordt beschermd als cultureel erfgoed. Daarom steunt de VN advies­raad voor inheemse volkeren Bolivia in de poging tot een his­to­rische reparatie van de grove schending van hun rechten in het verdrag van 1961.

Het is ook om andere redenen nogal schijnheilig. Neder­land worstelt zelf al jaren met haar verdragsverplichtingen in de drugsverdragen van de Verenigde Naties. Het moest zelf een voor­­­behoud maken aan­gaan­de het Ver­drag van de Verenigde Naties tegen de sluikhandel in verdovende middelen en psycho­tro­pe stoffen van 1988. Dat was nodig om het koffieshop­beleid staande te kunnen hou­den tegen de bepalingen van het verdrag. Bij het verdrag van 1988 heeft Bolivia overigens ook een voorbehoud gemaakt aangaande het cocablad en de huidige procedure rond het Enkelvoudige verdrag is daar een logisch vervolg op. Bien étonné de se trouver ensemble.

Nederland schiet in haar eigen voet

Met enige moeite en het voorbehoud op het verdrag van 1988 valt te verdedigen dat het hui­dige Neder­landse drugsbeleid min of meer binnen de bepalingen van de verdragen valt, af­hankelijk van de interpreatie en wie de interpretatie maakt. Als echter de Tweede Kamer zou besluiten om de achterdeur van de kof­fie­shops te reguleren en een wettelijke bevoor­rading van wiet toe te staan, wordt dat een stuk moeilijker. Gebruik van drugs hoeft volgens de ver­dra­­gen niet ver­boden te worden, maar commerciële teelt voor recreatief gebruik is niet toe­gestaan. Dat valt buiten de grenzen van de speelruimte.

Al in 2000 nam de Kamer in meerderheid de motie Aposto­lou aan waarin werd gevraagd om de OM-richtlijnen inzake handhaving van de Opium­­wet zodanig te wijzigen of aan te passen dat kof­fieshop­houders de mogelijkheid krijgen onder stringente voorwaarden gedoogd in te kopen bij erken­de neder­wiet­telers. Het Paarse kabinet weigerde echter de motie uit te voeren en daar werd door de Kamer toen geen consequentie aan verbonden. Nu, na het echec van de wietpas zijn er steeds meer gemeentes die aandringen om de achter­deur van de koffieshop nu eindelijk eens te regelen en een gereguleerde wietteelt toe te staan om de criminaliteit die gepaard gaat met de huidige illegale teelt van nederwiet tegen te gaan.

In het verkiezingsprogramma van de PvdA – en de SP, Groen Links en D66 – wordt een der­ge­lijke regulering bepleit. Zelfs de VVD was tot voor kort voor een regeling van de achter­deur totdat deze ‘liberale’ partij opeens koos voor een ‘law and order’ aanpak om zieltjes te win­­nen van de PVV. Eind 2005 werd in Maastricht een akkoord (het Manifest van Maas­tricht) gesloten tussen de landelijke partijen PvdA, VVD en D66 en de gemeente om een proef te star­ten met regulering van de achter­deur. Het kwam er echter niet van omdat de par­tij­lei­dingen van de VVD en de PvdA van­­wege coalitie­belangetjes die de werkelijk oplos­sing van de achterdeur weer eens in de ijskast stopten.

Ooit zal echter die regulering van de wietteelt er echt wel van komen. Zelfs in de VS keert het tij, nu twee staten, Washington en Colorado, in November 2012 per referendum het reguleren van de teelt hebben goedgekeurd en daarover belasting gaan heffen. In de nabije toekomst zullen ongetwijfeld meer staten volgen. Hoe deze initiatieven te verenigen zijn met het verbod op federaal niveau in de VS is vooralsnog onduidelijk, maar het geeft wel de trend aan in het land dat zich vaak opstelt als de bewaker van de verdragen. In Uruguay wordt hoogstwaar­schijnlijk dit jaar ook een wet aan­genomen die de teelt en verkoop van cannabis zal reguleren. Links en rechts wordt Nederland voorbij gelopen door landen die inzien dat de huidige oorlog tegen drugs zinloos is en meer schade doet dan dat het voordelen oplevert.

Als ook de Tweede Kamer zou besluiten om een wettelijke bevoorrading van wiet toe te staan is de regering, helemaal nu het zo tamboereert over verplichtingen van het verdrag, eigenlijk genoodzaakt net als Bolivia het ver­drag te amen­deren of, als dat zou worden geblokkeerd, ook het verdrag moeten opzeggen en met een voor­behoud weer toe moe­ten treden. Een verandering van de ver­dragen is namelijk gemakkelijk te blok­keren door enkele landen en is op korte termijn prak­­tisch bijna onmoge­lijk. Dan zal de regering dit besluit tot bezwaar betreuren, omdat deze procedure dan misschien wel nodig is om de eigen juridische proble­men op te lossen.

Herevaluatie van cannabis en coca is hard nodig

Nederland kan er voor kiezen om te blijven doen alsof haar neus bloed en de andere kant op kijken. De verdragen bieden namelijk weinig moge­lijk­heden om haar bepalingen af te dwing­en. Maar dan moet, zoals gezegd, de regering niet andere landen de les gaan lezen over de ver­plichtingen van het verdrag. Boli­via heeft tenminste de moed gehad om de verouderde bepalingen in de ver­dragen aan te kaarten. Dat kan je van Nederland niet zeggen, dat houdt zich liever gedeisd. Eigenlijk zou de regering de door Boli­via ingeslagen weg om serieus met de ver­dragen om te gaan juist moeten omarmen, het beste met een groep van gelijk­gezinde landen, en een actieve rol moeten gaan spelen in een modernisering van het verdragsstelsel.

Bijvoorbeeld om de status van cannabis in het Enkel­vou­dige verdrag aan te passen. Cannabis staat behalve – net als het coca blad – op lijst 1, ook op lijst 4 – met onder­ andere heroïne – als een van de meest ge­vaarlijke drugs die aan speciale controle mechanismes onder­wor­pen moeten zijn. Dit is indertijd ge­daan omdat deze sub­stanties weinig tot geen medisch nut zouden hebben vol­gens de opstellers van het verdrag in de jaren 50. Men wist toen eigenlijk weinig over can­na­bis – een van de belang­rijkste psy­cho­actieve bestandelen THC werd pas in 1964 geïso­leerd. Het me­disch nut van can­nabis is inmiddels door wetenschappelijk onderzoek voldoende aangetoond. In Neder­land is cannabis zelfs erkend als medicijn en wordt via het Bureau voor Medicinale Cannabis de teelt voor medische doeleinden gereguleerd.

Dat is toegestaan volgens het ver­drag dat immers productie en gebruik van drugs beperkt tot medische en weten­schappelijke doel­einden. Het zou Nederland echter sieren als zij de ver­ouder­de status van cannabis in het verdrag zou aankaarten door bijvoorbeeld de Wereld­gezond­heids­organi­satie te steunen door het finan­cieren van hun commissie van deskun­digen dat het verdragsmandaat heeft om aan­bevelingen te doen over de plaatsing op de ver­schillende lijsten. Een herevaluatie door de WHO experts van zowel cannabis als coca is hard nodig.

Kortom, het bezwaar van Nederland tegen de herintreding van Bolivia met een voorbehoud aangaande het cocablad is niet erg doordacht en contraproduktief. Het is nog niet te laat om deze blunder te herstellen. Neder­land kan zijn bezwaar weer intrek­ken.

Vragen van de leden Van Bommel en Kooiman (beiden SP) aan de ministers van Buitenlandse Zaken en van Veiligheid en Justitie over het bericht dat de Nederlandse regering bezwaar heeft aangetekend tegen de herintreding van Bolivia in het Enkelvoudig Verdrag inzake verdovende middelen uit 1961 (ingezonden 16 januari 2013).