En este informe se examinan las principales lecciones de la Sesión Especial de la Asamblea General de las Naciones Unidas sobre el uso indebido de drogas de 1990 (UNGASS 1990) y la Sesión Especial de la Asamblea General de las Naciones Unidas sobre el problema mundial de las drogas de 1998 (UNGASS 1998), y se repasan los acontecimientos y las tendencias que les han seguido en materia de políticas. El documento analiza el amplio abanico de crecientes tensiones y grietas en el “consenso de Viena”, así como los desafíos al sistema y las recientes contravenciones de los tratados. Se exploran varias opciones para reformar los tratados y se plantean las cuestiones siguientes.

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Teniendo en cuenta los cambios normativos que han tenido lugar en todo el mundo durante esta última década, ¿qué resultados puede brindar la Sesión Especial de la Asamblea General de las Naciones Unidas sobre el problema mundial de las drogas de 2016 (UNGASS 2016) en términos de un nuevo compromiso político? ¿Cómo puede la UNGASS 2016 contribuir a una mayor coherencia de todo el sistema allí donde han fracasado intentos anteriores? ¿Puede la UNGASS 2016 iniciar de forma realista un proceso para modernizar el sistema mundial de control de drogas e insuflar oxígeno a un sistema que corre el riesgo de asfixiarse? Y finalmente, ¿existe la posibilidad de que se discutan opciones para reformar los tratados, o las realidades políticas actuales siguen bloqueando cualquier posible cambio de régimen en el futuro?

Este informe es parte del proyecto Improving global drug policy: Comparative perspectives and UNGASS 2016 del Instituto Brookings.

RESUMEN EJECUTIVO

Principales conclusiones

• En abril de 2016, las Naciones Unidas (ONU) dedicarán, por tercera vez en su historia, una Sesión Especial de la Asamblea General (UNGASS) a revisar el funcionamiento del sistema de control de drogas de la ONU, y ofrecerán una oportunidad para mejorar las pautas normativas y el marco institucional y jurídico de la ONU.

• Las iniciativas adoptadas en la UNGASS 1990 para desarrollar una política de drogas coherente para todo el sistema de la ONU fracasaron estrepitosamente en la década posterior.

• La UNGASS 1998 abogó por el objetivo quijotesco de lograr un mundo sin drogas, fijando 2008 como fecha límite para “eliminar o reducir considerablemente” el mercado mundial de drogas ilícitas.

• En lugar de admitir que no se han realizado avances con respecto al objetivo marcado, la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito ha promovido la hipótesis de la “contención”, proclamando el “éxito innegable” de un siglo de control internacional de drogas.

• Las actuales divisiones en el ámbito de las políticas globales de drogas impiden todo avance significativo para una nueva Declaración política de la UNGASS a través de negociaciones basadas en el consenso.

• Es poco probable que temas polémicos como la regulación del cannabis y la reforma de los tratados ocupen un lugar destacado en la agenda de la UNGASS 2016.

• Los argumentos jurídicos que niegan que exista un conflicto entre la regulación del cannabis y las restricciones de las convenciones de la ONU son contraproducentes.

• Al extender el enfoque de la flexibilidad de los tratados más allá de lo jurídicamente defendible, los Estados Unidos están volviendo a la adhesión selectiva al derecho internacional, según la conveniencia política.

Recomendaciones normativas

• Las convenciones de control de drogas carecen de mecanismos integrados que permitan la evolución del sistema, pero existen varias opciones para reformar los tratados que no requieren de un consenso, como la reclasificación de sustancias.

• La modificación inter se (o entre Partes) podría ofrecer una atractiva opción provisional para que los países con ideas afines puedan legitimar la regulación legal del mercado del cannabis en el marco del derecho internacional, modificando el tratado sólo entre ellos.

• Se debería establecer un grupo consultivo de expertos para revisar la arquitectura de la fiscalización de drogas de la ONU, la coherencia de todo el sistema, las incoherencias de los tratados y las tensiones jurídicas con respecto a la regulación del cannabis.

• Se debería apoyar al Grupo de Trabajo de la Sociedad Civil en sus iniciativas para garantizar la participación significativa de las organizaciones no gubernamentales en el proceso de la UNGASS.

• Los Estados miembros deberían prestar atención al llamamiento urgente de Ban Ki-moon para que aprovechen la UNGASS 2016 “para mantener un debate plural y abierto que tenga en cuenta todas las opciones”.

A continuación se muestra la sección final y la conclusión del informe:

Recomendaciones normativas para la UNGASS 2016

La única vía prometedora para avanzar pasa por un debate realmente abierto e inclusivo. Negar la realidad de que el panorama de las políticas de drogas ha cambiado y que se han producido contravenciones del sistema ya no es una opción viable. Cuando apenas falta un año para la celebración de la UNGASS 2016, la posibilidad de que temas polémicos como la regulación del cannabis y la reforma de los tratados ocupen un lugar destacado en la agenda es, en el mejor de los casos, escasa. Lo más probable es que se imponga una redacción inadecuada y diluida que refleje vagamente un cambio de rumbo en las políticas de drogas: un mayor acento en la salud y el desarrollo, menos criminalización, más respeto por los derechos humanos y la proporcionalidad de las penas, un mejor acceso a los medicamentos esenciales, etcétera. Sin embargo, este tipo de reuniones políticas de alto nivel tienen el potencial de ratificar unos términos más progresistas sobre cada una de estas cuestiones clave, demostrando así que las cosas están cambiando y moviéndose en la dirección correcta.

Las justificaciones, jurídicamente dudosas, que sostienen que no existen tensiones entre las reformas de las políticas de drogas en curso y las restricciones de las convenciones de la ONU son contraproducentes. No se puede evitar durante mucho más tiempo un debate sincero sobre las incoherencias y el carácter jurásico del régimen de tratados.105 La presión generada por los cambios en las políticas locales y nacionales seguirá aumentando y, pronto, el régimen de la ONU deberá demostrar su capacidad para evolucionar y dar cabida a estas novedades. De lo contrario, el sistema de tratados corre el riesgo de volverse irrelevante, a medida que cada vez más países recurren a reinterpretaciones unilaterales dudosas y adoptan un enfoque “a la carta” seleccionando las disposiciones políticamente convenientes de los tratados limitándose a ignorar el resto y, de este modo, menoscabando el respeto de los principios básicos del derecho internacional.

En la actualidad, la ruptura del consenso de Viena y las politizadas divisiones en la política global de drogas bloquean toda posibilidad de alcanzar avances importantes en la ONU en una declaración política o en reformas de los tratados a través de negociaciones basadas en el consenso, como puso claramente de manifiesto la Declaración Ministerial Conjunta de 2014. Por lo tanto, es perfectamente comprensible que, en estos momentos, la mayoría de los países se resista a incluir formalmente en la agenda la reforma de los tratados. Un enfoque más prometedor consistiría en explorar, al menos de forma provisional, las diversas opciones de reforma del sistema que no exijan necesariamente el consenso de todas las Partes de los tratados.

La posibilidad de un acuerdo inter se, concebido específicamente para este tipo de circunstancias, podría ofrecer una opción atractiva para un grupo de países de mentalidad afín que esté interesado en iniciar un debate sobre cómo conseguir que el marco de fiscalización internacional de drogas vuelva a “adecuarse a la finalidad para el que fue creado”. Con el tiempo, el acuerdo inter se podría ir evolucionando hasta convertirse en un marco de tratados alternativo al que se pudieran adherir cada vez más países. En principio, existen también otras vías que posibilitarían un mayor margen de maniobra dentro del régimen de tratados y, a la vez, evitarían el enrevesado proceso de la aprobación unánime.

La decisión de retirar una sustancia concreta – la hoja de coca o el cannabis, por ejemplo – de las listas que clasifican las drogas fiscalizadas por la Convención de 1961, o de trasladarlas a una lista con controles menos estrictos, puede ser adoptada por una mayoría simple en la CND y por recomendación de la OMS, por lo que no requiere de consenso. Del mismo modo, las decisiones sobre el cambio de clasificación de las sustancias controladas en virtud del Convenio de 1971 necesitan una mayoría de dos tercios. La Asamblea General tiene el mandato de adoptar enmiendas por una mayoría de votos en la mayoría de los tratados de la ONU, incluidas las enmiendas de los tratados de fiscalización de drogas. Además, determinados países o grupos de países de ideas afines pueden autoeximirse de ciertas disposiciones del tratado recurriendo a la vía seguida por Bolivia – retirarse de un tratado y, posteriormente, volver a adherirse a él con una reserva – cuando la validez de determinadas disposiciones es cuestionada debido a un conflicto jurídico con otras obligaciones.

En esta fase temprana de los preparativos, no se puede predecir si la UNGASS 2016 se convertirá en un momento decisivo en la historia de las políticas de drogas o más bien en un episodio decepcionante, como sucedió en 1998. Pero aprovechar las lecciones que nos enseña la historia del debate sobre políticas de drogas en la ONU y de sesiones especiales anteriores puede facilitar un proceso y unos resultados significativos para la UNGASS 2016.

Los grupos consultivos especiales desempeñaron un papel útil tanto en la UNGASS 1990 como en la UNGASS 1998, a pesar de las restricciones políticas impuestas a sus mandatos y composición. El secretario general y el presidente de la Asamblea General deberían volver a utilizar este mecanismo para la UNGASS 2016, sobre todo teniendo en cuenta las muchas tensiones, grietas y contravenciones que hemos descrito. Los términos de referencia del grupo deberían abarcar todas las cuestiones clave que están surgiendo durante los preparativos de la UNGASS, como la arquitectura institucional de la fiscalización de drogas de la ONU; la coherencia de todo el sistema de la ONU en el ámbito de las políticas de drogas; la armonización del control de drogas con los principios de los derechos humanos y el desarrollo; las incoherencias del régimen de tratados con respecto a los criterios y los procedimientos de clasificación en las listas de sustancias fiscalizadas; la garantía de la disponibilidad de sustancias controladas para uso médico; y el aumento de las tensiones jurídicas con unas prácticas normativas que van evolucionando, en especial con respecto a la regulación del cannabis.

La tarea principal del grupo consistiría en recomendar maneras de abordar mejor estos temas polémicos y complejos tras la UNGASS 2016, de cara a la próxima revisión de alto nivel de la ONU en 2019. La composición de un grupo consultivo de expertos de este tipo sería sin duda objeto de más negociaciones políticas, pero es probable que las normas evolucionadas de la ONU para este tipo de iniciativas faciliten la participación de diferentes organismos de las Naciones Unidas, la sociedad civil, expertos académicos y poblaciones afectadas, como usuarios de drogas y agricultores.

Sin dejar de reconocer el papel especial y la experiencia de los organismos con sede en Viena, otra lección aprendida de sesiones especiales anteriores es la importancia que tiene la participación activa de todas las agencias pertinentes de la ONU. El cuasi monopolio que adquirió Viena sobre el tema de las drogas dentro del sistema de la ONU después de la UNGASS 1998 ha resultado ser un obstáculo para un enfoque más coherente de todo el sistema. La posición marginada de la OMS, a pesar de que los tratados de fiscalización de drogas le confieren un mandato comparable al de la JIFE, es un buen ejemplo de ello y exige una atención urgente. Reivindicar y solicitar activamente la participación de los organismos de la ONU que trabajan en los campos de la salud, el desarrollo social y económico, los derechos humanos y el mantenimiento de la paz contribuirá, sin duda, a garantizar un enfoque más integral y equilibrado en la UNGASS 2016. El Equipo de tareas del sistema de las Naciones Unidas sobre la delincuencia organizada transnacional y el tráfico de drogas, coordinado conjuntamente por la UNODC y el Departamento de Asuntos Políticos, podría desempeñar un papel importante en ese proceso debido a su mandato especial para facilitar las aportaciones de todos los departamentos pertinentes de la ONU en el proceso de UNGASS.

Desde que se celebraron las dos UNGASS anteriores, la sociedad civil global, las poblaciones afectadas y la comunidad académica se han vuelto más activas y están mejor organizadas en materia de políticas de drogas. Los mecanismos para su participación significativa en los procesos de formulación de políticas de drogas en el plano de las Naciones Unidas han mejorado, aunque siguen sin ajustarse a las prácticas establecidas en la mayoría de los otros ámbitos de la familia de la ONU. Los Comités de ONG de Drogas de Viena y Nueva York han creado recientemente un Grupo de Trabajo de la Sociedad Civil para reforzar la participación de la sociedad civil en el proceso de la UNGASS; este Grupo debería recibir un total apoyo en sus iniciativas para garantizar el uso óptimo de la experiencia y los conocimientos acumulados por las ONG para definir el proceso de la UNGASS y sus resultados.

Ban Ki-moon, el secretario general de la ONU, ha exhortado a los Estados miembros a utilizar la UNGASS 2016 “para mantener un debate plural y abierto que tenga en cuenta todas las opciones”. Las sesiones especiales de la ONU representan una oportunidad política preciosa – y costosa – para que la comunidad internacional discuta importantes desafíos globales y acuerde respuestas normativas más eficaces para proteger el bienestar de la humanidad. Y una oportunidad de este tipo no se puede desaprovechar.