Panorama de las leyes de drogas y las tendencias legislativas en Bolivia

Tendencia

Hasta la fecha, no se ha hecho mucho para abrir el debate sobre un marco legal más humano para el control de drogas.     

La ley actual prohíbe el uso de drogas y castiga la posesión para uso personal con internamiento y tratamientos forzosos. A nivel doméstico ha existido siempre un mercado legal para la hoja de coca y Bolivia está tratando de cambiar el régimen legal internacional para la hoja de coca.

En marzo de 2009, el Presidente Evo Morales pidió la eliminación de los artículos de la Convención Única de 1961 sobre Estupefacientes que prohíben la masticación de la hoja de coca. Esto marcó un importante primer paso seguido por la incoación del procedimiento de la OMS de retirar la hoja de coca de la Lista I de la Convención de 1961.

Se han anunciado nuevas reformas a la ley de drogas de Bolivia.

Ley

La ley 1008 del 19 de julio de 1988 sobre el régimen de la coca y sustancias controladas:                                                       

Artículo 35. Prohibición de posesión o depósito: “Ninguna persona natural o jurídica podrá tener o poseer en forma, cantidad o sitio alguno, fármacos o drogas que contengan o sean sustancias controladas, sin previa autorización del Ministerio de Previsión Social y Salud Pública, consultada al Consejo Nacional contra el Uso Indebido y Tráfico Ilícito de Drogas”.

Artículo 37. Tráfico y consumo: “Queda prohibido el tráfico, fraccionamiento y consumo de sustancias controladas consignadas en las Listas del anexo a la presente Ley”.

Artículo 48. Tráfico: “El que traficare con sustancias controladas será sancionado con presidio de diez a veinticinco años y diez mil a veinte mil días multa”.

Artículo 49. Consumo y tenencia para el consumo: “El dependiente y el consumidor no habitual que fuere sorprendido en posesión de sustancias controladas en cantidades mínimas que se supone son para su consumo personal inmediato, será internado en un instituto de farmacodependencia público o privado para su tratamiento hasta que se tenga convicción de su rehabilitación.

La cantidad mínima para consumo personal inmediato será determinada previo dictamen de dos especialistas de un instituto de farmacodependencia público. Si la tenencia fuese mayor a la cantidad mínima caerá en la tipificación del artículo 48 de esta Ley”.

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Leyes de drogas y tendencias legislativas en Bolivia

La participación de Bolivia en la cadena internacional del tráfico de drogas quedó determinada por una serie de factores que van desde la tradición de cultivo y consumo ancestral de la hoja de coca en el país hasta la pobreza endémica de la población, y la debilidad estructural de las instituciones estatales.

Más de 45.000 familias campesinas viven del cultivo (legal o ilegal) de la hoja de coca, y todos los años miles de personas son privados de libertad por involucrarse en el procesamiento y transporte de los derivados ilegales de la hoja de coca.

Legislación vigente

En el marco de la militarización de la guerra a las drogas impulsada por los Estados Unidos en Bolivia se promulgó, el 19 de julio de 1988, la Ley del Régimen de la Coca y Sustancias Controladas, más conocida como Ley 1008, una de las leyes más rígidas de la región en esta materia, con una tipificación amplia de conductas y penas altamente desproporcionadas el relación al delito cometido. Se dice que su primera redacción fue en inglés y estuvo a cargo de funcionarios estadounidenses, y luego fue aprobada sin mayores debates en el parlamento nacional. A partir de esta ley se diseñaron las estrategias de lucha contra el narcotráfico, que contemplaban cuatro pilares centrales: erradicación, desarrollo alternativo, interdicción y, marginalmente, prevención del consumo.

La Ley 1008 integra tanto el régimen referido a la hoja de coca como el régimen de sustancias controladas. Con 149 artículos, esta norma define 32 tipos penales, formas específicas de juzgamiento y organismos competentes. Pero sus ambigüedades e imprecisiones en varios aspectos han dado lugar a una sobrepenalización. Un ejemplo de esto es que la ley no establece la diferencia entre narcomenudistas y narcotraficantes mayores, de modo que, sin contemplarse el volumen de droga implicada, las penas van desde 1 año para productores de plantas controladas hasta 25 años por tráfico. La ley es ambigua también en la definición de fabricación, posesión, almacenamiento, entrega, suministro, compra, venta, como donación y/o cualquier tipo de transacción.

El Artículo 35 que se refiere a la prohibición de posesión o depósito dice, “Ninguna persona natural o jurídica podrá tener o poseer en forma, cantidad o sitio alguno, fármacos o drogas que contengan o sean sustancias controladas, sin previa autorización del Ministerio de Previsión Social y Salud Pública, consultada al Consejo Nacional contra el Uso Indebido y Tráfico Ilícito de Drogas”.

El Artículo 37 que se refiere a la prohibición del tráfico y consumo de drogas dice, “Queda prohibido el tráfico, fraccionamiento y consumo de sustancias controladas consignadas en las Listas del anexo a la presente Ley”. Y el Artículo 48: “El que traficare con sustancias controladas será sancionado con presidio de diez a veinticinco años y diez mil a veinte mil días multa”.

Pero el Artículo 49 contempla la tenencia de estupefacientes para consumo personal de la siguiente manera:  “El dependiente y el consumidor no habitual que fuere sorprendido en posesión de sustancias controladas en cantidades mínimas que se supone son para su consumo personal inmediato, será internado en un instituto de fármaco-dependencia público o privado para su tratamiento hasta que se tenga convicción de su rehabilitación. La cantidad mínima para consumo personal inmediato será determinada previo dictamen de dos especialistas de un instituto de fármaco-dependencia público. Si la tenencia fuese mayor a la cantidad mínima caerá en la tipificación del artículo 48 de esta Ley”.

Impactos de la legislación sobre la situación carcelaria

Según un análisis jurídico realizado en 1995 por la Comisión de Derechos Humanos de la Cámara de Diputados, la Ley 1008 suprime derechos fundamentales de defensa y vulnera derechos constitucionales de los ciudadanos. La Ley 1008 genera una sobrecriminalización al incluir delitos ya existentes en el Código Penal boliviano, asignándoles también a los detenidos mayores periodos de privación de libertad, días de multa y confiscación de bienes.

Además, la proporción de las penas establecidas en la Ley 1008 es de carácter inconstitucional puesto que, por la sumatoria de penas de presidio y días de multa, en muchos casos las penas privativas de libertad resultan mayores a los 30 años que establece como máximo la Constitución Política del Estado.

En los procesos penales que se siguen por aplicación de la Ley 1008, se elimina la presunción de inocencia con la detención preventiva, el arraigo de los ausentes y la anotación preventiva de los bienes de los implicados. La Ley 1008 incorpora en su texto elementos que son, por sí mismos, violatorios de los derechos constitucionales y civiles, y por el modo como se define su aplicación supone la violación sistemática de los derechos humanos entre aquellos sectores más vulnerables de la población.

De acuerdo a estudios previos sobre esta ley, las instituciones del Estado emplean un elevado nivel de violencia durante la detención e investigación de los delitos que se definen en la Ley 1008. Una violencia que supone desde amenazas, coacción y extorsión, hasta tortura física y psicológica.

Desde la implementación de la Ley 1008, la proporción de reclusos detenidos por narcotráfico y delitos conexos ha oscilado alrededor del 45 por ciento respecto al total de la población penitenciaria del país. Esta proporción ha comenzado a disminuir sólo en los últimos años, descendiendo del 47 por ciento en 2005 al 30 por ciento en 2009. Otro rasgo importante que se debe resaltar es que, del total de la población penitenciaria por narcotráfico y delitos conexos, más del 67 por ciento está detenido de manera preventiva, es decir, que no cuentan con sentencia.

Legislación y reforma

 A raíz de las fuertes críticas, en un intento de restitución de las garantías constitucionales y de los principios de justicia, el 2 de febrero de 1996 el Estado boliviano promulgó la Ley de Fianza Juratoria, y luego, en 1999, un nuevo Código de Procedimiento Penal que fue adoptado e implementado paulatinamente. Como resultado de estas reformas, se introdujo el beneficio de libertad condicional de forma restringida para casos de retardación de justicia. Se introdujeron también más garantías para la defensa del acusado.

No obstante, a pesar de esta nueva norma, continuaron en vigencia los fiscales especiales, la penalización excesiva de las figuras delictivas y otros elementos que dan lugar a la infracción de los derechos de los imputados. Además, las condiciones de la libertad condicional no son reales para la mayoría de los acusados. La población penitenciaria por los delitos tipificados en la Ley 1008 está constituida mayoritariamente por los eslabones más débiles, pobres, vulnerables y fácilmente sustituibles en la cadena el narcotráfico.

En el ámbito internacional, Bolivia pidió la eliminación de los artículos de la Convención Única de 1961 sobre Estupefacientes que prohíben la masticación de la hoja de coca.

A nivel doméstico, al asumir el poder en 2005, el Presidente Evo Morales anunció una nueva política hacia la hoja de coca. El Artículo 384 de la nueva Constitución (2008) incluye a la hoja de coca como patrimonio cultural:

El Estado protege a la coca originaria y ancestral como patrimonio cultural, recurso natural renovable de la biodiversidad de Bolivia, y como factor de cohesión social; en su estado natural no es estupefaciente. La revalorización, producción, comercialización e industrialización se regirá mediante la ley.

También desde el principio, el Gobierno habló de una reforma de la legislación nacional en materia de drogas, la Ley 1008.  En su primera etapa, los campesinos productores de hoja de coca fueron consultados sobre un nuevo régimen de control en relación al cultivo. A finales de 2010 se trabajó un borrador de  propuesta de ley y empezaron los debates internos del partido gubernamental sobre un nuevo marco legal para el control de drogas. El anteproyecto de la nueva ley está en consulta interna  desde marzo de 2011. Hay una clara división entre quienes promueven cambios y entre quienes piden mano dura y penas más altas.

El Gobierno de Evo Morales ha anunciado su intención de eliminar la Ley 1008 y de reemplazarla con dos leyes distintas: una sobre la coca y otra sobre sustancias controladas. Al mismo tiempo, ha anunciado que se fortalecerá la mano dura hacia el tráfico de sustancias controladas, incrementando las penas, reduciendo las medidas sustitutivas e incrementado la relación de medidas cautelares como la privación preventiva de libertad.

En el primer caso, la reforma resalta la importancia de la revalorización de la hoja de coca para el pueblo boliviano y el hecho de que el Gobierno de Evo Morales esté tratando de cambiar el régimen legal internacional para la hoja de coca. En el segundo caso, el Gobierno boliviano demuestra a la comunidad internacional y a la propia opinión pública boliviana su firmeza en la lucha contra el narcotráfico.

Pero hasta el momento no se ha hecho mucho para abrir un debate sobre un marco legal más humano para el control de drogas. La tendencia de la reforma apunta a una profundización de la penalización, con penas aún más altas de las vigentes en la ley actual

Otras lecturas recomendadas

En busca de los derechos: Usuarios de drogas y las respuestas estatales de América Latina, El Colectivo de Estudios Drogas y Derecho (CEDD), Mayo 2014